?

Log in

No account? Create an account

Previous Entry | Next Entry


Долго ждал он у моря ответа...

Оригинал взят: http://worldwidetour.ru/content/17/2
К сожалению, ссылка выше стала неактивной поэтму не помещен копия статьи, которая мжет быть полезна тем, кто интересуется природоохранными территориями.

Существует расхожее мнение, что уж что-что, а национальные парки находятся исключительно в государственной собственности. Однако практика и тенденции развития национальных парков развитых и развивающихся стран свидетельствует о гораздо более гибком состоянии дел в данном вопросе.

Часть 1. Особенности национальных парков мира по формам собственности.

Национальные парки могут находиться в государственной, частной либо смешанной собственности. Кроме того, в некоторых странах они могут быть переданы во владение международным организациям (например, ЮНЕСКО или Комитету по культурному наследию).

Ширококо распространенная практика полной передачи земель национальных парков в собственность государства, видимо, объясняется простотой осуществления данной процедуры в рамках законодательства. Такая практика используется в большинстве развивающихся стран Африки, Южной и Юго-Восточной Азии, Ближнего Востока, России и стран СНГ, в некоторых государствах Латинской Америки. До сих пор здесь часто создаются новые парки путем безвозмездной экспроприации частных участков.

Государственная собственность на национальные парки получила распространение и в ряде европейских стран (Германия, Ирландия, Болгария, Румыния, Чешская Республика, Скандинавские страны).

Ярким примером может служить Ирландия, где согласно Акту о государственной собственности от 1954 г. все земли будущих национальных парков передаются во владение государства. В Европе парки создаются посредством выкупа участка у владельца с компенсацией ему рыночной стоимости земли на момент покупки и альтернативных издержек развития. Все большее распространение получает покупка правительством права установления ограничений и запретов на некоторые виды хозяйственной деятельности на охраняемом участке (easements), а также регулирование этой деятельности с помощью налоговых механизмов, всевозможных способов обмена земель, создания рынка «прав на развитие».

«Право на развитие» — это выдаваемая прежнему землепользователю лицензия на право обработки и продажи определенной доли участка вне зависимости от ее местоположения. Основное преимущество такого метода состоит в том, что участники торгов сами определяют, какие именно площади будут исключены из хозяйственного оборота, что минимизирует альтернативные издержки создания национального парка.

Сравнительно небольшое количество частных участков при доминировании государственной собственности — такова система землевладения в национальных парках стран Северной и Южной Америки, Польши, Греции, Турции, Пакистана, Непала, Алжира. Здесь, как правило, государством практикуется продажа концессий на право временного владения участками национального парка и развития на нем собственных производств (в США, на родине концессий, на их долю приходится до 15% земель национальных парков).

Существенно выше доля частных земель в составе национальных парков в государствах Западной Европы. Во Франции и Испании, например, она достигает 2/3 парковых земель, в Великобритании — более 1/2. Подобная структура землевладения характерна и для национальных парков Южной Кореи, Парагвая, Уругвая, Эквадора и государств Центральной Америки, где в частной собственности находится 40% земель национальных парков.

Это связано с традициями индивидуального землепользования в названных странах (кроме латиноамериканских), а также с господством принципа «гарантии прав частных лиц». В таких государствах, как Коста-Рика и Панама, частное землепользование наиболее эффективно с точки зрения «зарабатывания» на национальных парках, в прочих — она, скорее, результат заимствования модели управления основных «спонсоров».

Во многих национальных парках мира господствует смешанная форма землевладения, подразумевающая наличие более двух видов собственников. Парки со смешанным землепользованием хаотично разбросаны по всему миру. Типичны они для Италии, Хорватии, Венгрии, Марокко, Японии, Бразилии, Венесуэлы. Так, в Италии 25—40% охраняемых земель находится в частной собственности, 15—20% — во владении общественных организаций, остальное (40-60%) — в собственности государства. В Хорватии большая доля территории национальных парков принадлежит церкви.

В целом, в развитых странах мира правовые основы деятельности национальных парков отличаются большей гибкостью, чем в развивающихся странах. В соответствии с ними появляются новые формы паркового землевладения взамен традиционной государственной. Бросается в глаза чрезвычайное разнообразие форм собственности на земли парков на латиноамериканском континенте.

Наиболее «инертным» по-прежнему остается характер землевладения в национальных парках Африки, России и странах СНГ.

Часть 2. Особенности национальных парков мира по организационной структуре управления.

Национальные парки мира различаются организационными структурами управления. На национальном уровне изначально система этих парков подчинялась единому федеральному агентству, комитету или департаменту. До сих пор централизованная форма администрирования доминирует в большинстве развивающихся государств и стран с переходной экономикой (примерно в 90% стран).

В развитых государствах с более высоким уровнем затрат на природоохранные мероприятия структура управления национальными парками гораздо более диверсифицирована. Она включает несколько (чаще всего от 2 до 5) узкоспециализированных агентств, функции между которыми распределяются либо (1) согласно иерархии (вертикально интегрированная система), либо (2) на равноправных началах (горизонтально интегрированная).

Первый тип структуры характерен для Швеции, Италии, Нидерландов и многих других государств Европы (в том числе, России).

Второй тип распространен в США, Канаде, Франции, Австралии, ЮАР. Встречается он и в некоторых развивающихся странах с высоким уровнем развития сети национальных парков, в частности в Танзании, Кении, Таиланде, на Шри-Ланке.

Нередко парки подчиняются организациям, чья сфера деятельности лишь косвенно связана с охраной природы (так называемое вторичное агентство). Обычно это министерство или комитет по сельскому хозяйству, рыболовству, туризму, культурному наследию и др. (например, в Нидерландах — Министерство сельского хозяйства, управления природой и рыболовства)

Бывают случаи, когда земли национального парка принадлежат военному департаменту, службе береговой охраны или комитету леса, которые и осуществляют управление парками. Неестественность последней ситуации заключается в том, что одновременно с природоохранными мероприятиями эти организации активно занимаются лесозаготовками, причем именно от них они получают наибольшие доходы.

Управление национальными парками нередко входит в компетенцию органов не центрального (общегосударственного), а регионального уровня (провинций, земель, штатов и др.). Это характерно для стран, имеющих федеративное устройство с высокой степенью независимости территориальных единиц (Германия, Австралия, Индия, Австрия, Пакистан, Малайзия). В Германии управление национальными парками возложено на правительство каждой земли, в составе которого имеются для этого соответствующие подразделения.

Все описанные модели управления априори предполагают государственную поддержку. Они эффективны в высокоразвитых странах и, наоборот, оказываются малодейственными в развивающихся государствах, где бюджетные отчисления на парки невелики.

Вот почему в последние годы возникли и получили распространение принципиально новые типы управленческих структур национальных парков. Среди них наиболее популярным стало создание полугосударственных агентств, специализирующихся на управлении этими парками. Юридически являясь подразделениями соответствующих комитетов или ведомств, они имеют определенную автономию в рамках этих ведомств и обладают полной свободой действий, касающихся проведения финансовых операций, разработки политики и принятия решений в отношении национальных парков. Такой тип управленческой структуры сложился в государствах Карибского региона, Южной и Восточной Африки, Канаде и других странах, где бюджеты национальных парков в значительной части формируются из поступлений от туристской деятельности.

Во многих странах природоохранные функции выполняют некоммерческие организации, существующие на добровольные пожертвования корпораций и частных лиц. Например, больше половины охраняемых природных территорий Бельгии находится в управлении местного отделения Всемирного фонда охраны природы. Благотворительные фонды весьма популярны в государствах Восточной Азии, особенно в Японии. В этой стране с высоким уровнем благосостояния и образования населения люди особенно внимательно относятся к проблемам национальных парков.


В управлении национальных парков растет роль коммерческого сектора. Лицензии на деятельность в парке обычно выдаются компании в форме концессии. Так было сделано, например, в Коста-Рике, где в обмен на право пользования генетическими материалами парков крупнейшие корпорации привлекаются к управлению ими и обязаны финансировать их деятельность. В истории национальных парков известен случай, когда образование парка было инициировано и полностью проведено частной корпорацией: Lesotho Highlands Development Authority организовала на своих землях национальные парки, которые впоследствии должны были быть переданы местным властям.

Таким образом, в настоящее время происходит трансформация системы управления национальными парками в сторону увеличения роли новых, более гибких и экономически эффективных структур и механизмов регулирования. При этом значение традиционного государственного менеджмента остается значительным.

Преобладание той или иной формы организации национальных парков в стране зависит от доступных источников финансирования.

Отчетливой тенденцией последних лет является повсеместное сокращение объемов государственных отчислений на охраняемые природные территории, в результате чего проблема дефицита бюджета становится актуальной для все большего числа национальных парков. Особенно остро она стоит в развивающихся странах и государствах с переходной экономикой. Парадокс ситуации заключается в том, что именно в них находятся территории с максимальным уровнем биоразнообразия и повышенной угрозой его исчезновения. Национальные парки этих стран недополучают, по оценкам экспертов, до 70% финансовых средств, необходимых для нормального функционирования. Если еще прибавить, что за период с 1992 по 1997 г. размеры зарубежных инвестиций в природоохранные мероприятия в развивающихся странах в целом сократились на 21%, то становится понятной активизация поиска новых источников финансирования.


Все большую роль в структуре доходов охраняемых природных территорий играет внутренний частный капитал. В научной литературе ведутся острые дебаты по вопросу об оптимальном соотношении собственных доходов национальных парков и государственных дотаций. Радикально настроенные авторы призывают к самодостаточности парков как экономических единиц. По мнению других, среди задач, выполняемых национальными парками, есть и такие, финансирование которых невозможно иначе как за счет государства. Оптимальное соотношение государственного и частного финансирования является таким, при котором компании инвестируют в операции, приносящие коммерческий доход, а государство — в некоммерческие мероприятия, управление и мониторинг. Все большее число стран выбирают именно этот подход. Примером может служить Новая Зеландия, в которой суммарный доход парков складывается из поступлений налогоплательщиков и инвестиций частных компаний (концессии).

Еще одной важной тенденцией развития системы финансирования национальных парков является усиление внимания к местному населению как одному из возможных инвесторов. Сторонники этого подхода исходят из того, что именно жители припарковых территорий наиболее заинтересованы во вложении собственных средств в охрану природы. Однако здесь также очень важно соблюдение меры, так как чрезмерная опора на локальные ресурсы может привести к усилению дифференциации парков: богатые парки будут становиться богаче, а бедные — беднее. Избежать подобных последствий возможно путем периодического перераспределения финансовых ресурсов между парками страны или региона.

Все описанные процессы привели к формированию сложной системы финансирования национальных парков, включающей разные механизмы на трех уровнях:

a) Глобальном.
b) Региональном.
c) Локальном.

a) На глобальном или международном уровне национальные парки получают инвестиции от международных банков и финансовых корпораций, дотации глобальных природоохранных организаций, средства от выпуска международных облигаций (например, глобальные культурные облигации, выпущенные в 1999 г. Мировым банком). Значение этих источников доходов особенно велико для национальных парков развивающихся стран.

Так, в Кении 97% всех проектов, реализуемых в национальных парках, финансируется из внешних источников. Весьма интересен пример Коста-Рики, создавшей первый и пока единственный в мире экорынок, или рынок экологических услуг. В этой стране владельцы заповедных лесов стали получать доход в зависимости от экологического состояния деревьев на их участке. Многие страны активно обсуждают возможность введения интернациональных налогов, например, налога на международный авиатранспорт. Часть собранных таким образом средств могла бы поступать национальным паркам. Так, в Белизе каждый турист, прибывающий в страну на самолете или круизном лайнере, обязан заплатить 4 доллара США в Фонд национальных парков.

b) Национальные источники финансирования национальных парков (до сих пор наиболее популярные) формируются из средств, полученных в виде прямых и косвенных государственных налогов, грантов общественных благотворительных организаций и частных корпораций, пожертвований физических лиц, благотворительных организаций и экологических фондов, роль которых быстро растет.

С 1990 по 2000 г. такие фонды были созданы более чем в 30 государствах мира, их суммарные доходы превысили 500 млн. дол. Примером может служить Бутанский трастовый фонд, который ежегодно направляет на природоохранные мероприятия 4 млн. дол. Для развивающихся государств характерен метод покупки задолженности (debt-for-nature swaps), позволяющий погашать государственный долг путем вложений в охраняемые природные территории. Начиная с 1987 г., когда debt-for-nature swaps только стал практиковаться, национальные парки мира дополнительно получили более 1 млрд. дол.

c) Локальные источники финансирования национальных парков важны не менее, а в ряде случаев даже более, нежели прочие. К ним относятся плата за вход в парк, размещение, проезд транспорта, предоставление туристских услуг (рыбалка, охота, экскурсии и др.), концессионные сборы с компаний, ведущих коммерческую деятельность в парке, и т.д. Особая статья собственных доходов национальных парков — экологический туризм.

Так, в ЮАР доходы от экотуризма составляют около трети всех поступлений в бюджеты национальных парков. Доходы от экотуризма в Австралии в несколько раз превышают государственные дотации. Парковый туризм в Канаде и США приносит ежегодно около 240 млрд. и 370 млрд. долларов соответственно.

Собственные средства национальных парков нередко получают нетрадиционным способом — путем продажи невещественных благ, основная ценность которых для покупателя заключается не в них самих, а в самом факте участия в природоохранном мероприятии (так называемый cause-related marketing).

Например, среди населения и организаций распространяются сертификаты «владения» одним акром или гектаром земли. Подобные «документы» популярны и используются в качестве подарков к Рождеству или иным праздникам, чаще детским. Природоохранные агентства Гватемалы, Коста-Рики и Гондураса продавали каждый такой сертификат за 35-120 долларов США и, таким образом получили значительный доход.

Объемы, механизмы и структура финансирования национальных парков имеют региональные различия. Размеры поступлений в бюджеты национальных парков находятся в прямой зависимости от уровня экономического развития страны. Средний доход европейского или американского национальных парков превышает аналогичный показатель в Африке и Латинской Америке более чем в 200 раз.

Среди развитых государств с чрезвычайно низкими государственными инвестициями в природоохранные мероприятия отличается Япония, что связано со спецификой государственной политики страны, не поощряющей иждивенчество. Опора на собственные силы характерна для национальных парков Австралии и Новой Зеландии.

Лишь в некоторых развивающихся странах, прежде всего Южной и Восточной Африки, а также Карибского бассейна национальные парки имеют профицит бюджета за счет доходов от экологического туризма — одного из важнейших направлений международной специализации регионов.

Экономические кризисы и изменения общественного строя неизбежно сказываются на объемах финансирования национальных парков, примером чему могут служить новые индустриальные страны, а также государства Восточной Европы и СНГ.

Национальные парки в разной степени обеспечены трудовыми ресурсами. Число занятых в национальных парках напрямую не зависит от объемов финансирования этих учреждений. В государствах Запада высокая стоимость рабочей силы и высокая техническая оснащенность парков приводят к сокращению штатов. В результате численность сотрудников национальных парков в европейской стране в десятки раз меньше, чем в странах Восточной и Южной Африке и Юго-Восточной Азии.

Среди парков развитых государств наименьшей «трудонасыщенностью» отличаются национальные парки Австралии и Новой Зеландии.

Latest Month

April 2019
S M T W T F S
 123456
78910111213
14151617181920
21222324252627
282930    

Tags

Powered by LiveJournal.com
Designed by yoksel